DIAN: UN CONVENIO INTERADMINISTRATIVO NO CAUSA POR SÍ SOLO LA ESTAMPILLA PRO-UNIVERSIDAD NACIONAL; PRIMERO DEBE VERIFICARSE SI MATERIALMENTE EXISTE UN CONTRATO DE OBRA O UNO CONEXO

DIAN: UN CONVENIO INTERADMINISTRATIVO NO CAUSA POR SÍ SOLO LA ESTAMPILLA PRO-UNIVERSIDAD NACIONAL; PRIMERO DEBE VERIFICARSE SI MATERIALMENTE EXISTE UN CONTRATO DE OBRA O UNO CONEXO

Fecha: 12 de mayo de 2026 Concepto: DIAN 007931, interno 718, de 2026 Publicación DIAN: 20 de mayo de 2026 Entidad: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Tema: Estampilla Pro-Universidad Nacional – convenios interadministrativos – contratos de obra – contratos conexos – fiducia – recursos públicos – Ley 1697 de 2013

La DIAN precisó que la sola celebración de un convenio interadministrativo no permite concluir automáticamente que se causa la Estampilla Pro-Universidad Nacional . Antes de exigir el tributo debe comprobarse si la operación reúne realmente los elementos subjetivos y objetivo establecidos por el artículo 5 de la Ley 1697 de 2013.

El concepto es especialmente importante porque los recursos del convenio consultado habían sido desembolsados ​​a una fiducia. Sin embargo, la DIAN no comenzó su análisis preguntando simplemente si había recursos públicos o una fiduciaria: primero exigió determinar qué negocio jurídico existe materialmente y quién lo celebra .

¿CUÁL ES EL HECHO GENERADOR DE LA ESTAMPILLA?

El artículo 5 de la Ley 1697 de 2013 establece que el hecho generador comprende los contratos de obra suscritos por entidades públicas del orden nacional definidos por el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 y extiende el tratamiento a determinados contratos conexos, como diseño, operación, mantenimiento e interventoría.

La DIAN separa esta estructura en dos componentes:

Elemento subjetivo: debe intervenir una entidad pública del orden nacional comprendida en la norma.

Elemento objetivo: debe existir un contrato de obra o uno de los contratos conexos comprendidos por la legislación.

La entidad agrega que, para el elemento subjetivo, no resulta decisivo que la entidad contratante se aplique ordinariamente el Estatuto General de Contratación o que por disposición especial se rija por normas de derecho privado.

EL NOMBRE “CONVENIO INTERADMINISTRATIVO” NO RESUELVE EL PROBLEMA

Este es el aspecto central de la noticia.

La consulta se refería expresamente a un convenio interadministrativo , pero la DIAN no concluyó que esa denominación fuera suficiente para causar la estampilla.

Por el contrario, señaló que con la información suministrada:

“no es posible establecer [...] si el convenio tiene los elementos antes mencionados”.

Por ello, ordena verificar materialmente si concurren los componentes subjetivo y objetivo del hecho generador y aclara que no corresponde a la Subdirección resolver esa calificación para un caso particular .

En consecuencia:

convenio interadministrativo ≠ automáticamente contrato gravado con la estampilla.

Debe estudiarse su contenido real.

¿QUÉ OCURRE SI, DESPUÉS DE ESA VERIFICACIÓN, SE DETERMINA QUE REALMENTE EXISTE UNA OBRA?

Ahí cambia el resultado.

Si se establece que concurren los elementos del artículo 5 de la Ley 1697 de 2013, la utilización posterior de una fiducia mercantil o patrimonio autónomo para manejar los recursos y ejecutar la contratación no elimina, según la doctrina DIAN, el hecho generador.

La entidad reitera que una fiduciaria que actúa como instrumento de la entidad pública no se transforma por sí misma la naturaleza de la contratación.

La secuencia correcta sería entonces:

convenio interadministrativo → identificar entidad participante → determinar objeto material → establecer si existe obra o contrato conexo → verificar origen y estructura de los recursos → analizar la fiducia → determinar causación.

No debe invertirse el procedimiento comenzando por la existencia de una fiduciaria.

LA FIDUCIA NO ROMPE AUTOMÁTICAMENTE EL VÍNCULO CON LA ENTIDAD PÚBLICA

Una vez acreditado que existe una contratación comprendida en el hecho generador, la DIAN mantiene su doctrina según la cual los contratos de obra ejecutados mediante:

encargos fiduciarios, fiducias públicas, fiducias mercantiles u otras estructuras de tercerización

pueden seguir sometidos a la estampilla cuando esos mecanismos constituyen simplemente el medio utilizado para contratar y ejecutar una obra a cargo de una entidad pública nacional.

La razón es que la fiduciaria actúa siguiendo las instrucciones del fideicomitente y el patrimonio autónomo puede continuar integrado por recursos públicos.

EJEMPLO PRÁCTICO

Supongamos que el Ministerio A celebra un convenio interadministrativo con la Entidad Pública B y transfiere $30.000 millones a un patrimonio autónomo.

No sería correcto concluir inmediatamente:

“Hay convenio interadministrativo + recursos públicos + fiducia = se causa estampilla.”

Primero debe examinarse qué obligación asume realmente la entidad B.

Si el convenio simplemente establece cooperación institucional, intercambio de información o actividades que no constituyen obra ni contrato conexo, faltaría el elemento objetivo previsto por la Ley 1697.

Pero si al estudiar su contenido se encuentra que materialmente el convenio instrumenta la ejecución de una obra comprendida por la norma y concurren los demás presupuestos subjetivos, entonces debe analizarse la causación de la estampilla.

Y si la obra se ejecuta posteriormente mediante una fiducia constituida con los recursos públicos, la fiducia no elimina por sí sola el tributo , según la doctrina actual de la DIAN.

LA DIAN NO PUEDE DECIDIR EN ABSTRACTO LA NATURALEZA DEL CONVENIO PARTICULAR

Este límite competencial es importante.

La Subdirección de Normativa y Doctrina responde consultas generales de interpretación jurídica . No está facultada para recibir los documentos de una contratación particular, valorar sus hechos y decidir definitivamente si ese negocio específico causa o no el tributo.

Por eso el concepto proporciona la regla jurídica, pero deja la comprobación fáctica a quien debe aplicar la norma en el caso concreto.

Esto significa que ante una fiscalización no debería bastar con afirmar:

“La DIAN dijo que todos los convenios interadministrativos pagan estampilla.”

Eso no es lo que dice el concepto.

La propia DIAN exige verificar previamente los elementos del hecho generador.

¿CUÁNDO DEBE EFECTUARSE LA RETENCIÓN?

Si después del análisis se concluye que efectivamente se configuró el hecho generador, la DIAN sostiene que la retención debe practicarse en los términos previstos para la estampilla.

Y si el tributo efectivamente se causó, la entidad considera que no procede solicitar la devolución simplemente porque los recursos hayan sido administrados posteriormente mediante una estructura fiduciaria.

La razón es que, bajo esa hipótesis, no existiría un pago carente de causa sino un tributo que la DIAN considera válidamente generado.

¿A QUIÉNES LES APLICA?

La doctrina interesa directamente a ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos y demás entidades nacionales comprendidas por el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 , así como a otras entidades públicas que celebran convenios interadministrativos con ellas.

También resulta relevante para sociedades fiduciarias, patrimonios autónomos, contratistas de obra, interventores, diseñadores, operadores y responsables de practicar la retención de la Estampilla Pro-Universidad Nacional.

No se aplica automáticamente a ningún convenio celebrado entre dos entidades públicas. Debe comprobarse la configuración concreta del elemento subjetivo y del elemento objetivo establecidos por la Ley 1697 de 2013.

ESTA DOCTRINA ESTÁ RELACIONADA CON LA NOTICIA ANTERIOR, PERO NO ES IDÉNTICA

El Concepto 007708 que acabamos de estudiar se concentraba en la utilización de fiducias y patrimonios autónomos para ejecutar contratos de obra con recursos públicos .

El Concepto 007931 introduce un control previo:

antes de analizar los efectos de la fiducia debe establecerse si el convenio interadministrativo realmente contiene los elementos necesarios para configurar el hecho generador.

Esta diferencia es importante y justifica mantener ambas noticias separadas en nuestro boletín.

LA DOCTRINA SOBRE LAS FIDUCIAS CONTINÚA DEMANDADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

La DIAN vuelve a anunciar expresamente que varias de las doctrinas que utilizan para sostener que las estructuras fiduciarias no eliminan el hecho generador están exigidas ante el Consejo de Estado.

El proceso corresponde a la radicación:

11001-03-27-000-2023-00042-00 (28187).

La demanda fue admitida mediante auto del 20 de noviembre de 2023.

La DIAN identifica entre las doctrinas cuestionadas el Concepto 902454 de 2021, el Oficio 000734 de 2023, el Concepto 003183 de 2023 y apartes del Concepto General Unificado 007546 de 2020.

Por ello debemos conservar una distinción precisa:

la interpretación administrativa está vigente, pero parte de su fundamento doctrinal se encuentra sometida a control de legalidad judicial.

ESTADO ACTUAL

El Concepto DIAN 007931, interno 718, establece que un convenio interadministrativo no genera automáticamente la Estampilla Pro-Universidad Nacional por el solo hecho de involucrar entidades públicas o recursos públicos . Primero debe comprobarse que concurren los elementos subjetivo y objetivo del artículo 5 de la Ley 1697 de 2013.

Si esa comprobación determina que existe efectivamente un contrato de obra o conexo comprendido por la norma y se satisface el elemento subjetivo, la DIAN mantiene que la posterior utilización de una fiducia mercantil con recursos públicos no elimina por sí misma la causación de la estampilla .

Esa última interpretación permanece como doctrina administrativa de la DIAN, aunque las doctrinas que la sustentan continúan demandadas ante el Consejo de Estado en el expediente 28187 .

Hay además una inconsistencia formal en el Normograma que debemos registrar: la ficha compilada muestra entre paréntesis “marzo 12” , pero el documento oficial en PDF y el histórico jurídico de la DIAN identifican el acto como Concepto 007931, interno 718, del 12 de mayo de 2026 . La publicación web figura el 20 de mayo de 2026 .

FUENTE OFICIAL: DIAN – Concepto 007931, interno 718, del 12 de mayo de 2026