DIAN ACLARA QUE LAS ENTIDADES PÚBLICAS TAMBIÉN DEBEN EXPEDIR FACTURA ELECTRÓNICA CUANDO PRESTAN SERVICIOS: UN PATRIMONIO AUTÓNOMO QUE SOLO ADMINISTRA LOS RECURSOS NO PUEDE FACTURAR EN SU LUGAR

DIAN ACLARA QUE LAS ENTIDADES PÚBLICAS TAMBIÉN DEBEN EXPEDIR FACTURA ELECTRÓNICA CUANDO PRESTAN SERVICIOS: UN PATRIMONIO AUTÓNOMO QUE SOLO ADMINISTRA LOS RECURSOS NO PUEDE FACTURAR EN SU LUGAR

Fecha: 28 de abril de 2026 Concepto: DIAN 007217, interno 611, de 2026 Publicación DIAN: 7 de mayo de 2026 Entidad: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Tema: Facturación electrónica – entidades públicas – contratos de interventoría – patrimonios autónomos – Sistema General de Regalías – cuentas de cobro

La DIAN estudió un contrato de interventoría celebrado entre el Instituto Nacional de Salud (INS) y la Secretaría de Salud del Valle del Cauca, financiado con recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sistema General de Regalías. Los desembolsos se realizaban mediante un patrimonio autónomo creado para administrar los recursos del Fondo de Investigaciones Especiales. La pregunta era si, ante dificultades operativas del INS para generar la factura mediante el SIIF Nación, podía ser el patrimonio autónomo quien emitiera una cuenta de cobro. La respuesta fue negativa: la obligación de facturar corresponde a quien realmente presta el servicio y no a quien simplemente administra o gira los recursos utilizados para pagarlo .

LA NATURALEZA PÚBLICA DE LA ENTIDAD NO LA EXCLUYE AUTOMÁTICAMENTE DE FACTURAR

El artículo 615 del Estatuto Tributario establece la obligación de expedir factura o documento equivalente para quienes venden bienes o prestan servicios en los términos allí establecidos. La DIAN recordó que esta obligación fiscal no depende simplemente de que el sujeto sea una entidad privada o pública, ni de que tenga o no la condición de contribuyente del IVA.

Las excepciones deben encontrarse expresamente previstas en la legislación y reglamentación. La DIAN reiteró su doctrina según la cual las entidades públicas no aparecen, por su sola naturaleza, dentro de una exclusión general de la obligación de facturar .

Por ello, el análisis correcto no es:

“¿La entidad es pública?”

sino:

“¿Realiza una venta o presta un servicio sometido al deber de facturación y existe alguna excepción legal que específicamente la libere de ese deber?”

QUIEN PRESTA EL SERVICIO ES QUIEN DEBE FACTURAR

En el caso analizado, la DIAN identificó que el patrimonio autónomo tenía una función esencialmente financiera: administrar, pagar y girar los recursos depositados , siguiendo las instrucciones correspondientes.

El patrimonio autónomo no celebraba ni ejecutaba materialmente el servicio de interventoría. El prestador era el Instituto Nacional de Salud .

Por ello, si de las condiciones contractuales se establece que el INS es efectivamente quien presta el servicio, es el INS quien debe expedir la factura o documento equivalente correspondiente , salvo que pueda demostrar que se encuentra expresamente comprendido dentro de una de las excepciones legales al deber de facturar.

Esta conclusión establece una regla práctica importante:

administrar el dinero ≠ prestar el servicio.

Y, por consiguiente:

realizar el desembolso ≠ convertirse automáticamente en el sujeto obligado a facturar la operación.

EL PATRIMONIO AUTÓNOMO NO PUEDE SUSTITUIR AL VERDADERO PRESTADOR

El hecho de que los recursos estén depositados en un patrimonio autónomo no modifica por sí mismo la realidad económica y contractual de la operación.

Si el patrimonio autónomo solamente recibe, administra y desembolsa los recursos, mientras otra entidad ejecuta el servicio contratado, no puede trasladarse artificialmente al patrimonio autónomo la obligación de facturar la prestación realizada por el verdadero ejecutor .

Este criterio es especialmente relevante en proyectos públicos financiados mediante fiducias o patrimonios autónomos, porque la estructura utilizada para manejar los recursos puede incorporar varios sujetos sin que todos ellos participen jurídicamente en la misma operación económica.

UNA CUENTA DE COBRO NO SUSTITUYE LA FACTURA ELECTRÓNICA

La consulta planteaba utilizar una cuenta de cobro emitida por el patrimonio autónomo como alternativa a la factura.

La DIAN descartó esa posibilidad.

El artículo 1.6.1.4.6 del Decreto 1625 de 2016 regula los documentos equivalentes a la factura de venta. La cuenta de cobro no constituye por sí misma un documento equivalente capaz de reemplazar la factura cuando existe obligación legal de expedirla .

Por tanto, una dificultad administrativa, contractual o tecnológica para generar la factura no permite crear un documento equivalente diferente de los reconocidos normativamente.

LAS LIMITACIONES DEL SIIF NACIÓN NO MODIFICAN LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA

Otro aspecto importante del concepto es que el INS había señalado dificultades relacionadas con la parametrización de bienes y servicios en los módulos del Sistema Integrado de Información Financiera – SIIF Nación .

La DIAN aclaró que no tenía competencia para pronunciarse sobre la operatividad del SIIF Nación. Su competencia consistía exclusivamente en interpretar las normas tributarias sobre facturación.

En consecuencia, una limitación tecnológica o administrativa interna no modifica quién es jurídicamente el obligado a facturar .

La secuencia debe mantenerse:

primero se determina la obligación tributaria conforme a la ley → después los sistemas administrativos deben permitir su cumplimiento.

No puede invertirse el razonamiento para concluir que, porque un sistema presenta dificultades operativas, desaparece o se traslada la obligación fiscal.

EJEMPLO PRÁCTICO

Una entidad pública celebra un contrato para prestar un servicio de intervención por $500 millones .

Los recursos provienen del Sistema General de Regalías y son depositados en un patrimonio autónomo administrado fiduciariamente.

El patrimonio autónomo únicamente recibe los recursos y realiza los desembolsos conforme a las instrucciones establecidas.

En este escenario:

Prestador de efectivo del servicio: entidad pública. Administrador y pagador de los recursos: patrimonio autónomo.

La factura correspondiente al servicio debe ser expedida por la entidad que efectivamente lo presta , si está obligada a facturar.

El patrimonio autónomo no puede emitir una cuenta de cobro para reemplazar la factura simplemente porque sea quien administra o desembolsa los recursos.

¿A QUIÉNES LES APLICA?

El concepto resulta directamente relevante para entidades públicas que venden bienes o prestan servicios , incluidos ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos y demás organismos que desarrollan operaciones sujetas al deber de facturación y no están expresamente exceptuados.

También interesan a fiduciarias y patrimonios autónomos que administran recursos públicos , particularmente recursos del Sistema General de Regalías, porque su participación financiera no los convierte automáticamente en vendedores o prestadores del servicio.

Finalmente, afecta a entidades territoriales, contratistas, interventores, contadores y responsables de contratación pública que deben determinar quién realizó realmente la operación que debe documentarse mediante factura electrónica .

¿POR QUÉ ES IMPORTANTE?

La doctrina establece una regla útil para estructuras contractuales complejas:

la obligación de facturar sigue la operación económica y al sujeto que efectivamente la realiza; no necesariamente sigue el flujo bancario del dinero.

Por eso deben separarse tres funciones:

quién contrata → quién presta efectivamente el servicio → quién administra o desembolsa los recursos.

Pueden coincidir en un mismo sujeto, pero también pueden pertenecer a entidades diferentes. Para determinar quién debe facturar, la DIAN centra el análisis en quién realiza la venta o presta el servicio .

ESTADO ACTUAL

VIGENTE COMO DOCTRINA DIAN. El Concepto 007217, interno 611, fue expedido el 28 de abril de 2026 y publicado por la DIAN el 7 de mayo de 2026 . Se incorpora al boletín de abril atendiendo a su fecha de expedición. El pronunciamiento mantiene la línea del Concepto Unificado 0106 de 2022 y del Oficio 020507 de 2017 sobre la obligación de facturar de las entidades públicas.

La conclusión queda delimitada así: una entidad pública que efectivamente presta un servicio debe expedir factura electrónica cuando no existe una excepción legal aplicable; el patrimonio autónomo que únicamente administra y gira los recursos no puede sustituir al prestamista mediante una cuenta de cobro, y las dificultades operativas del sistema administrativo utilizado por la entidad no eliminan la obligación tributaria de facturar.

Concepto DIAN 007217, interno 611, del 28 de abril de 2026