CONSEJO DE ESTADO: SI UNA ENTIDAD TERRITORIAL NIEGA INDEBIDAMENTE LA DEVOLUCIÓN DE UN SALDO A FAVOR Y DESPUÉS LO COMPENSA CON OBLIGACIONES FUTURAS, PROCEDEN INTERESES CORRIENTES POR EL TIEMPO EN QUE R

CONSEJO DE ESTADO: SI UNA ENTIDAD TERRITORIAL NIEGA INDEBIDAMENTE LA DEVOLUCIÓN DE UN SALDO A FAVOR Y DESPUÉS LO COMPENSA CON OBLIGACIONES FUTURAS, PROCEDEN INTERESES CORRIENTES POR EL TIEMPO EN QUE RETUVO LOS RECURSOS DEL CONTRIBUYENTE

Fecha de la sentencia: 19 de febrero de 2026 Publicación: Boletín de Jurisprudencia No. 295 del Consejo de Estado, 20 de abril de 2026 Sentencia: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 68001-23-33-000-2017-00829-01 Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón Tema: ICA – saldo a favor – devolución – compensación con obligaciones futuras – intereses corrientes – intereses moratorios – artículo 863 ET – confianza legítima.

Esta providencia es especialmente importante en materia de ICA y devoluciones tributarias territoriales . El Consejo de Estado concluyó que, cuando una administración municipal niega la devolución de un saldo a favor y posteriormente utiliza esos mismos recursos para compensar obligaciones tributarias futuras del contribuyente, pueden causarse intereses corrientes durante el período en que la Administración mantuvo indebidamente los recursos en su poder .

EL CASO: EL MUNICIPIO NO DEVOLVIÓ EL SALDO, SINO QUE LO UTILIZÓ PARA COMPENSAR OBLIGACIONES POSTERIORES

La controversia surgió alrededor de un saldo a favor cuya devolución había sido solicitada por el contribuyente.

La Administración negó inicialmente la devolución. Posteriormente, en lugar de restituir inmediatamente los recursos, decidió utilizarlos para compensar obligaciones tributarias futuras .

El problema jurídico consistió entonces en determinar qué ocurriría con los intereses correspondientes al período durante el cual el municipio conservó esos recursos.

La Sección Cuarta concluyó que sí procedían intereses corrientes , porque desde la notificación del acto que negó la devolución la Administración mantuvo en su poder recursos que posteriormente se iniciaron que correspondían a la contribuyente.

EL ARTÍCULO 863 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO ES LA NORMA CENTRAL

El artículo 863 del Estatuto Tributario regula los intereses a favor del contribuyente en los procedimientos de devolución.

La norma diferencia dos categorías que no deben confundirse:

intereses corrientes e intereses moratorios .

Cuando la solicitud de devolución se encuentra en discusión —como ocurre cuando la Administración la rechaza o niega y posteriormente esa decisión es controvertida— el ordenamiento contempla el reconocimiento de intereses corrientes bajo los presupuestos establecidos en la norma.

La Sección Cuarta aplicó ese régimen al impuesto territorial porque las entidades territoriales deben aplicar los procedimientos tributarios nacionales en los términos de la remisión efectuada por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 , con las adaptaciones legalmente procedentes.

Por eso el artículo 863 ET no es una disposición reservada exclusivamente a devoluciones administradas por la DIAN cuando el régimen territorial ha incorporado válidamente esas reglas procedimentales.

COMPENSAR EN EL FUTURO NO BORRA EL TIEMPO DURANTE EL CUAL LA ADMINISTRACIÓN RETUVO EL DINERO

Este es probablemente el punto más importante de la sentencia.

La Administración finalmente utilizó el saldo para extinguir las obligaciones tributarias que surgieron posteriormente.

Pero esa circunstancia no eliminó automáticamente el período anterior durante el cual había conservado los recursos.

La Sala razonó que, desde la negativa de devolución, el Distrito se mantuvo indebidamente en su poder valores que correspondían a la demandante. Por esa razón resultaban procedentes de los intereses corrientes previstos en el inciso segundo del artículo 863 ET

La secuencia puede representarse así:

existencia del saldo a favor → solicitud de devolución → negativa administrativa → recursos permanecen en poder de la Administración → discusión de la devolución → posterior compensación → reconocimiento de intereses por el período jurídicamente correspondiente.

Por tanto:

compensación posterior ≠ desaparición retroactiva del derecho a intereses corrientes.

LA COMPENSACIÓN TAMPOCO CONVIERTE EL SALDO A FAVOR EN DINERO DE LA ADMINISTRACIÓN DESDE EL PRINCIPIO

El hecho de que posteriormente aparezcan obligaciones tributarias susceptibles de compensarse no significa que durante todo el período anterior la Administración hubiera tenido derecho a disponer libremente del saldo.

El sistema tributario reconoce al contribuyente distintas posibilidades respecto de un saldo a favor, dependiendo de la naturaleza del tributo y del régimen aplicable: imputación, compensación o devolución .

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado además que la compensación de oficio no opera automáticamente sobre cualquier saldo a favor simplemente porque aparece registrado en una declaración. En el régimen nacional, la competencia para efectuar determinadas compensaciones de oficio se activa dentro de los presupuestos establecidos por los artículos 816 y 861 ET, particularmente cuando existe una solicitud de devolución y obligaciones pendientes.

EL CASO TAMBIÉN INVOLUCRÓ EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA

Existe otro componente especialmente interesante.

La Administración había expedido la Resolución 0144 del 10 de febrero de 2016 , en respuesta a una solicitud presentada el 20 de enero del mismo año.

En esa actuación manifestó que reconocería intereses conforme al artículo 863 del Estatuto Tributario.

Posteriormente modificó esa posición al resolver el recurso de reconsideración.

El Consejo de Estado consideró que la actuación inicial había generado en la sociedad una expectativa legítima de reconocimiento de intereses , circunstancia que además había influido en la aceptación de la compensación hacia obligaciones futuras.

La Sala concluyó que cambiar posteriormente esa posición desconocía los principios de buena fe y confianza legítima que deben gobernar las actuaciones administrativas.

Esto introduce una regla adicional:

la Administración no puede inducir razonablemente al contribuyente a adoptar una conducta bajo determinadas condiciones y posteriormente desconocer arbitrariamente esas mismas condiciones cuando aquella conducta ya produjo efectos.

PERO EL CONSEJO DE ESTADO NO RECONOCIÓ INTERESES MORATORIOS

Aquí debemos mantener completa la decisión.

La demandante también pretendía intereses moratorios.

La Sección Cuarta los negocios .

La razón fue que durante 2016 el saldo a favor había sido completamente utilizado mediante compensación. En consecuencia, no existía después de ese momento una suma pendiente sobre la cual pudiera continuar liquidándose el interés moratorio pretendido.

Por ello:

interés corriente → sí procedió en las condiciones determinadas por la sentencia.

interés moratorio → no procedió en el caso concreto.

No pueden mezclar ambos conceptos.

TAMPOCO PROCEDIERON LOS INTERESES CIVILES DEL ARTÍCULO 1617 DEL CÓDIGO CIVIL

La demandante buscó adicionalmente el reconocimiento de intereses legales con fundamento en el artículo 1617 del Código Civil .

El Consejo de Estado rechazó esa posibilidad.

La razón es particularmente importante para litigios tributarios: existe un régimen especial de intereses a favor de los obligados tributarios , establecido principalmente en los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario.

Cuando exista esa regulación tributaria especial, no corresponde sustituirla mediante la aplicación supletoria del régimen general de intereses civiles.

La Sala reiteró que la regulación tributaria sobre intereses tiene carácter integral y especial.

Así:

devolución tributaria → régimen especial tributario de intereses;

No:

Devolución tributaria → aplicación automática del interés civil general.

EJEMPLO PRÁCTICO

Supongamos que un contribuyente de ICA tiene:

Saldo un favor: $80.000.000.

Solicita la devolución.

El municipio responde:

“No procede la devolución”.

El contribuyente contraviene esa decisión.

Mientras se resuelve la discusión, el municipio conserva los $80 millones.

Posteriormente reconoce que el saldo existía, pero en lugar de devolverlo acuerda o dispone, conforme al régimen aplicable, utilizarlo para cubrir obligaciones futuras de ICA.

No se puede concluir simplemente:

“Como finalmente los $80 millones se compensaron, nunca hubo lugar a intereses”.

Debe determinarse durante qué período la Administración mantuvo indebidamente los recursos que correspondían al contribuyente y aplicar el régimen especial del artículo 863 ET

Eso es precisamente lo que hizo la Sección Cuarta.

ESTA SENTENCIA ES ESPECIALMENTE IMPORTANTE PARA LOS IMPUESTOS TERRITORIALES

El caso demuestra nuevamente la importancia del artículo 59 de la Ley 788 de 2002 .

Esa disposición ordena a departamentos y municipios aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones y régimen sancionatorio de sus tributos, dentro de los límites establecidos por la propia norma.

Por eso, en materia de ICA, no basta con revisar únicamente el acuerdo municipal.

Cuando se analiza:

fiscalización, determinación, discusión, sanciones, cobro o devoluciones,

debe verificarse también la estructura procesal del Estatuto Tributario Nacional que resulta aplicable por remisión legal.

La propia jurisprudencia del Consejo de Estado reconoce que los artículos 863 y 864 ET pueden gobernar los intereses derivados de devoluciones tributarias territoriales mediante esa remisión.

¿A QUIÉNES LES APLICA?

La sentencia interesa directamente a contribuyentes de impuestos territoriales —especialmente ICA— que hayan solicitado la devolución de saldos a favor y cuya petición haya sido negada, discutida o posteriormente sustituida por una compensación .

También es relevante para municipios, distritos, secretarías de Hacienda, tesorerías territoriales, abogados tributarios, contadores y revisores fiscales encargados de determinar los efectos económicos de devoluciones indebidamente negadas.

No significa que todo saldo a favor genere automáticamente intereses desde el momento en que aparece en una declaración. Deben verificarse la solicitud de devolución, la actuación administrativa, la existencia de discusión, las fechas de notificación y ejecutoria, la eventual compensación y las reglas específicas de los artículos 863 y 864 ET.

¿POR QUÉ ES IMPORTANTE?

La sentencia permite separar cuatro cuestiones:

saldo a favor ≠ dinero definitivamente perteneciente a la Administración;

compensación futura ≠ eliminación retroactiva del período de retención indebida;

intereses corrientes ≠ intereses moratorios;

intereses tributarios ≠ intereses civiles.

Además, introduce un elemento de enorme importancia práctica: cuando la propia Administración comunica al contribuyente que reconocerá determinados intereses y esa manifestación influye en la aceptación de una compensación, los principios de buena fe y confianza legítima adquieren relevancia jurídica frente a un posterior cambio de posición administrativa .

ESTADO ACTUAL

VIGENTE COMO JURISPRUDENCIA DE LA SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO. La sentencia fue proferida el 19 de febrero de 2026 , radicación 68001-23-33-000-2017-00829-01 , y fue destacada oficialmente en el Boletín de Jurisprudencia No. 295 , publicado por el Consejo de Estado el 20 de abril de 2026 .

La conclusión debe conservarse exactamente dentro del caso decidido: si una administración territorial niega una devolución y mantiene en su poder recursos que correspondían al contribuyente, la posterior compensación de ese saldo con obligaciones futuras no elimina necesariamente los intereses corrientes causados ​​durante el período jurídicamente reconocido por el artículo 863 ET. En el caso concreto no procedieron intereses moratorios porque durante 2016 el saldo fue compensado completamente, ni intereses civiles porque existe un régimen tributario especial.

Boletín de Jurisprudencia No. 295 — Consejo de Estado