CONSEJO DE ESTADO CONFIRMA EL COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL A UNA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS: LA NATURALEZA DEL CONTRIBUYENTE Y LA BASE GRAVABLE DEBEN EXAMINARSE CONFORME AL RÉGIMEN VIGENTE EN

CONSEJO DE ESTADO CONFIRMA EL COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL A UNA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS: LA NATURALEZA DEL CONTRIBUYENTE Y LA BASE GRAVABLE DEBEN EXAMINARSE CONFORME AL RÉGIMEN VIGENTE EN EL PERÍODO

Fecha de divulgación: 20 de agosto de 2026 Sentencia: Consejo de Estado, Sección Cuarta, Exp. 25000-23-37-000-2022-00161-02 (29827) Tema: Contribución especial – servicios públicos domiciliarios – Superintendencia de Servicios Públicos – sujeto pasivo – base gravable – legalidad del cobro

La Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió una controversia relacionada con la contribución especial que financia las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios , confirmando el cobro discutido en el proceso. La providencia fue reportada dentro de las novedades jurisprudenciales tributarias del 20 de agosto de 2026.

NO ES UN IMPUESTO GENERAL PARA TODAS LAS EMPRESAS

La primera precisión resulta indispensable.

Esta contribución no grava indistintamente a todas las sociedades colombianas.

Forma parte del régimen especial aplicable a los prestadores de servicios públicos domiciliarios sometidos a inspección, vigilancia y control , y su finalidad está relacionada con la financiación de las funciones desarrolladas por la Superintendencia de Servicios Públicos.

Por tanto, antes de discutir cuánto debe pagarse deben resolverse dos cuestiones distintas:

primero, si el sujeto se encuentra legalmente sometido a la contribución;

segundo, cuál es la base gravable que corresponde al período discutido.

Confundir esos dos problemas puede llevar a conclusiones incorrectas.

LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL TIENE UNA BASE GRAVABLE DEFINIDA POR LA LEY

El artículo 85 de la Ley 142 de 1994 contiene el régimen de las contribuciones destinadas a recuperar los costos de los servicios de regulación, inspección, vigilancia y control.

La importancia tributaria de esta regla es evidente: la Superintendencia no dispone de libertad para incluir cualquier partida contable dentro de la base.

Debe actuar dentro de la definición legal aplicable a la vigencia correspondiente .

Este punto ha generado numerosos litigios porque el régimen de la contribución ha sufrido modificaciones legislativas y porque existe jurisprudencia específica acerca de qué conceptos pueden integrar su base.

LA TEMPORALIDAD ES FUNDAMENTAL

Aquí aparece uno de los controles más importantes para utilizar correctamente esta sentencia.

No puede analizarse una contribución especial correspondiente a un año determinado utilizando automáticamente la versión actual del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.

Debe reconstruirse:

período gravable → norma vigente durante ese período → sujeto sometido a vigilancia → base legal aplicable → cuentas incorporadas por la Superintendencia → liquidación individual.

La Sección Cuarta ha tenido que resolver precisamente controversias derivadas de los cambios introducidos al régimen.

Por ejemplo, en decisiones anteriores declararon ilegal parte de la regulación utilizada para determinar la contribución especial de 2020, al encontrar problemas en la integración de su base gravable.

Por eso una sentencia que confirma una liquidación individual no puede convertirse en una autorización general para utilizar cualquier concepto contable en cualquier vigencia .

EL CONSEJO DE ESTADO HA CONTROLADO ESTRICTAMENTE QUÉ PARTIDAS PUEDEN INTEGRAR LA BASE

La jurisprudencia de 2026 muestra claramente esta circunstancia.

En la Sentencia 29143 del 21 de mayo de 2026, por ejemplo, la Sección Cuarta anuló parcialmente la regulación de la contribución especial correspondiente a 2023 porque la Superintendencia había incluido dentro de la base determinadas partidas relacionadas con beneficios a empleados, gastos generales, bienes y servicios para la venta, productos químicos, energía, mantenimiento, reparaciones y materiales respecto de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.

Esto demuestra que el control judicial no se limita a preguntar:

“¿la empresa presta servicios públicos?”

También debe preguntarse:

“¿La Superintendencia calculó la contribución utilizando exactamente la base permitida por la legislación aplicable?”

Son problemas jurídicos independientes.

LA CONTABILIDAD NO CREA POR SÍ SOLA LA BASE GRAVABLE

Esta distinción también merece conservarse.

Las cuentas contables permiten identificar y cuantificar hechos económicos.

Pero la inclusión de una cuenta dentro de los estados financieros no significa automáticamente que forme parte de la base de una contribución .

Es la ley la que determina cuáles hechos o partidas tienen relevancia tributaria.

La jurisprudencia anterior de la Sección Cuarta sobre esta contribución ha sido precisamente estricta al controlar que la Superintendencia no se amplíe mediante actos administrativos una base gravable más allá de lo autorizado legalmente.

Por ello:

registro contable → identifica el hecho económico;

norma tributaria → determina si ese hecho integra la base gravable.

EJEMPLO PRÁCTICO

Supongamos que una empresa de servicios públicos presenta durante determinada vigencia:

Costos y gastos contables totales: $10.000 millones.

No se puede concluir inmediatamente:

“Base gravable de la contribución = $10.000 millones”.

Primero debe determinarse qué versión del artículo 85 estaba vigente durante el período.

Después deben identificarse las partidas que esa disposición permite incorporar y las exclusiones correspondientes.

Finalmente debe comprobarse que la resolución expedida por la Superintendencia para esa vigencia respeta esos límites.

Solo entonces puede determinarse la base sobre la cual procede liquidar la contribución.

NO DEBE CONFUNDIRSE ESTA CONTRIBUCIÓN CON LA CONTRIBUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA

En Colombia existen distintas obligaciones denominadas legalmente “contribución especial” .

Por ello, el nombre no basta para identificar el tributo.

La contribución estudiada en esta línea jurisprudencial corresponde al régimen de los prestadores de servicios públicos domiciliarios y la financiación de las funciones de regulación, inspección, vigilancia y control .

Es diferente, por ejemplo, de la contribución del artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 asociada a determinados contratos de obra pública.

Esta última tiene hechos generadores, sujetos y finalidad distintos. El propio Consejo de Estado ha analizado separadamente ese tributo.

¿A QUIÉN LE APLICA?

La sentencia interesa directamente a las empresas y demás prestadores de servicios públicos domiciliarios sujetos al régimen de contribución especial ya la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios .

También es relevante para contadores, revisores fiscales y asesores encargados de verificar las liquidaciones expedidas por la Superintendencia.

No se aplica automáticamente a cualquier sociedad comercial por el simple hecho de prestar un servicio.

Debe establecerse primero si la entidad pertenece al universo de sujetos sujetos al régimen especial.

IMPORTANCIA PRÁCTICA

La principal enseñanza del expediente 29827 debe leerse conjuntamente con la jurisprudencia que ha anulado otras liquidaciones o reglas de determinación.

Que el Consejo de Estado confirme el cobro en un expediente no significa que todas las liquidaciones de la contribución especial sean legales .

Cada caso exige reconstruir:

sujeto pasivo → período → legislación vigente → base gravable → partidas utilizadas → tarifa → liquidación individual → prueba.

La jurisprudencia de la propia Sección Cuarta demuestra que, cuando la Superintendencia incorpora partidas que exceden la autorización legal, el control judicial puede conducir a su exclusión.

ESTADO ACTUAL

La Sentencia 29827 , divulgada entre las novedades jurisprudenciales del 20 de agosto de 2026, confirmó el cobro de la contribución especial discutida en el proceso seguido contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

El régimen de esta contribución continúa sometiéndose a un control estricto de legalidad sobre su base gravable. La jurisprudencia de la Sección Cuarta ha confirmado liquidaciones cuando se encuentra satisfechos con los presupuestos legales, pero también ha anulado disposiciones que incorporan partidas no autorizadas por la ley.

Por ello, la condición de prestador sometido a vigilancia determina la posible sujeción a la contribución, pero no autoriza a presumir su cantidad: la base debe reconstruirse conforme a la norma vigente en la respectiva vigencia y únicamente con los conceptos legalmente autorizados.